中國城市群協(xié)同發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

圖為位于天津市濱海新區(qū)海河北岸的于家堡金融區(qū)。 記者 白禹 攝

自“十一五”起步以來，我國城市群建設(shè)快速推進(jìn)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、緩解“大城市”病、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，均發(fā)揮了積極作用。在《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪中不少專家和基層干部表示，城市群在高速發(fā)展的過程中，存在巨大的協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)。一方面，城市群內(nèi)的各城市之間由于利益因素互相博弈，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。另一方面，城市群與城市群之間也存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源錯(cuò)配等現(xiàn)象。缺都市圈規(guī)劃、缺創(chuàng)新合作平臺(tái)、缺制度對(duì)接，成為城市群亟待解決的問題。

一個(gè)普遍困擾：

項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)難 頂層設(shè)計(jì)待加強(qiáng)

城市群建設(shè)，深刻改變著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。最為明顯的，就是從原來的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，向跨行政區(qū)的城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃、項(xiàng)目、政策等多個(gè)層面，城市群建設(shè)面臨著大量的協(xié)調(diào)工作。

協(xié)調(diào)難，是記者在長三角、長株潭、成渝等區(qū)域采訪時(shí)聽到最多的聲音。

部分專家表示，在我國現(xiàn)行的行政體制下，除了京津冀城市群建設(shè)外，多數(shù)城市群建設(shè)都是群里各城市平等友好協(xié)商，雖然部分特大城市事實(shí)上起著龍頭作用，但其協(xié)調(diào)能力與其地位并不匹配。

記者了解到，近年來，長三角地區(qū)浙江、江蘇、安徽和上海三省一市的主要領(lǐng)導(dǎo)每年都要舉辦“碰頭會(huì)”，共同商議城市協(xié)同發(fā)展的重大議題。四地不同層級(jí)的干部也會(huì)定期共同商討城市一體化等問題。還成立了多個(gè)城市協(xié)作專家委員會(huì)，每年召開會(huì)議討論相關(guān)議題。“由于缺少具體牽頭的人和部門，很多工作協(xié)調(diào)起來還是難。”一位城市群研究學(xué)者說。

“很羨慕京津冀，在國務(wù)院層面有專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室。涉及交通、產(chǎn)業(yè)、民生等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)，定下來后推進(jìn)非?？?。”浙江省嘉興市發(fā)改委黨組成員吳曉云說。

存在協(xié)調(diào)難的，其實(shí)不只是長三角這樣的跨省域城市群。湘潭經(jīng)開區(qū)黨工委書記孫銀生說，雖然長株潭城市群同在湖南省內(nèi)，但也缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。湖南省長株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)權(quán)責(zé)有限，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。城市群現(xiàn)行的稅收、投資等政策都以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，資金、技術(shù)、政策、資源等經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)性不暢。

“要行動(dòng)隊(duì)，不要清談館。”在采訪中，很多干部和學(xué)者都表示，在沒有城市明確牽頭的情況下，城市群很多的建設(shè)項(xiàng)目都落在了口頭上。對(duì)于一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較好的城市群來說，在市場(chǎng)主體自發(fā)合作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中央層面的協(xié)調(diào)，用好政府和市場(chǎng)兩只手顯得尤為重要。

兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：

借城市群搞新區(qū) 死守“一畝三分地”

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然城市群的建設(shè)在我國已走過了十多年的歷程，但在實(shí)踐中仍存在著兩種比較典型的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，制約著城市群的發(fā)展。

一種是勁頭很足，借城市群建設(shè)搞新區(qū)建設(shè)，而不考慮本區(qū)域人口的實(shí)際流入流出情況，造成資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)。

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副秘書長、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院副院長張學(xué)良說，現(xiàn)在多數(shù)城市搞的規(guī)劃，還是“為人口增長而規(guī)劃”。但事實(shí)上，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，一些城市也出現(xiàn)收縮的跡象。

根據(jù)2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)，在287個(gè)地級(jí)市樣本中，出現(xiàn)人口收縮的城市有82個(gè)，占比達(dá)到30.71%。“城市群建設(shè)不能違背人口流動(dòng)的規(guī)律。”張學(xué)良說，一些新區(qū)如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規(guī)速度測(cè)算，如要達(dá)到規(guī)劃人口遷入目標(biāo)，所需時(shí)間可能大大超過預(yù)期。

一種是相對(duì)保守，死守著“一畝三分地”，在道路互通、信息共享等方面推進(jìn)不積極，生怕自己的利益受損。

記者在長株潭采訪發(fā)現(xiàn)，長沙、湘潭、株洲三市在長株潭一體化方面的發(fā)展意愿不同步。湘潭對(duì)接長沙的意愿強(qiáng)烈，相較之下，長沙對(duì)接湘潭的意愿顯弱。湘潭市兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革辦公室主任李海深舉例說，長沙與湘潭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在“斷頭路”現(xiàn)象。“雙向六車道的城市群主干道——瀟湘大道有4公里在長沙范圍，到現(xiàn)在還沒修通，我們這邊的都已經(jīng)修好了。長沙可能有自己的考慮，因?yàn)殚L沙地價(jià)比湘潭高很多，一旦修通對(duì)長沙地價(jià)會(huì)有影響。”

長沙市兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革辦公室主任彭鑒西則認(rèn)為，長株潭三市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上起跑時(shí)間很接近，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)很激烈。“長沙推進(jìn)長株潭一體化的積極性其實(shí)很高，但政府資源是有限的，湘潭希望我們把資源都用在發(fā)展南部，但長沙東部、西部、北部也需要發(fā)展。”

三類要素缺乏：

缺都市圈規(guī)劃 缺創(chuàng)新合作平臺(tái)

缺制度對(duì)接

專家認(rèn)為，城市群建設(shè)的各種項(xiàng)目要落到實(shí)處，還呈現(xiàn)三缺局面：

——缺中間層的都市圈規(guī)劃。以長三角城市群為例，如果按規(guī)劃中提到的26個(gè)城市計(jì)算，面積達(dá)21萬平方公里。如果按規(guī)劃涉及的三省一市計(jì)算，面積達(dá)35萬平方公里。這樣大尺度的空間，使得規(guī)劃不可能精準(zhǔn)精細(xì)。

“我國雖然也提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區(qū)域、相對(duì)精準(zhǔn)的大都市圈規(guī)劃。”張學(xué)良說。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長樊綱認(rèn)為，我國應(yīng)盡快建立統(tǒng)計(jì)意義上的大都市圈界定標(biāo)準(zhǔn)并啟動(dòng)相關(guān)的大都市圈規(guī)劃。

——缺創(chuàng)新型的合作平臺(tái)。城市群成員開展各種形式的合作，必然涉及費(fèi)用和成本的分?jǐn)偂?ldquo;雖然近年來廣佛同城化取得顯著進(jìn)展，但很多項(xiàng)目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個(gè)市出錢、出多少錢，誰著急更想向?qū)Ψ娇繑n，誰就多承擔(dān)。”佛山市發(fā)展和改革局區(qū)域經(jīng)濟(jì)科科長楊中說。

要解決此類問題，需要?jiǎng)?chuàng)新型的合作平臺(tái)。上海市發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處處長張忠偉介紹，長三角城市群正在研究設(shè)立長三角城市群一體化發(fā)展投資基金。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基金設(shè)立和運(yùn)營，重點(diǎn)投向跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治等領(lǐng)域。

中山大學(xué)港珠澳研究中心主任鄭天祥表示，重大跨境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要巨額資金支持，在此方面可借鑒區(qū)域開發(fā)銀行模式，組建粵港澳大灣區(qū)開發(fā)銀行，參與區(qū)域大型投資項(xiàng)目的融資。

——缺社會(huì)類的制度對(duì)接。記者在長三角、珠三角等成熟區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市群的發(fā)展已經(jīng)逐漸從硬件相通階段走向軟件對(duì)接階段。要實(shí)現(xiàn)人的安居樂業(yè)，最重要的就是在城市群內(nèi)部加強(qiáng)醫(yī)療、教育和社保等制度的對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和公共服務(wù)的均等化。

“政府的制度資源，包括公共服務(wù)類的社保、醫(yī)療、教育等。這方面的合作不可能立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但是不開展這一合作，區(qū)域一體化就難實(shí)現(xiàn)。而一旦政府的制度合作產(chǎn)生效果，發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)打好了，產(chǎn)生的厚積薄發(fā)效應(yīng)會(huì)在若干年后顯示出來。” 中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心上海分中心秘書長、長三角規(guī)劃專家郁鴻勝說。

我國的城市群與國外相比，大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)并不差，但城市群內(nèi)的三四線城市、小城鎮(zhèn)，所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量差距比較明顯。

“解決這些問題，資源共享是一個(gè)關(guān)鍵。”中國城市科學(xué)研究會(huì)理事長仇保興說，上海20多家三甲醫(yī)院，每家醫(yī)院承包2-3個(gè)小城鎮(zhèn)的衛(wèi)生院。僅一年多的時(shí)間，就把大城市退休的老醫(yī)生調(diào)動(dòng)起來了，腦外科這樣的大手術(shù)在小城鎮(zhèn)就可以做。

很多中小城市在與大城市共享資源方面表現(xiàn)積極。浙江嘉善縣正在加快推進(jìn)上師大附屬嘉善實(shí)驗(yàn)學(xué)校的建設(shè)，海寧市則引進(jìn)上海長海醫(yī)院托管海寧人民醫(yī)院。 “通過這些資源共享，提高了中小城市公共服務(wù)供給的水平，進(jìn)而提升了區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。”海寧市市長曹國良說。 記者 方列 劉良恒 趙瑞希