監(jiān)護、安置制度存在不足

對于破解事實孤兒的困境，相關(guān)法律制度和政策還不夠完善。

“民政部門以及社會工作者對困境兒童服務(wù)的主要類型為：集中供養(yǎng)型、助養(yǎng)型、代養(yǎng)型、家庭寄養(yǎng)型、領(lǐng)養(yǎng)型。就目前的法律規(guī)定，關(guān)于事實孤兒的安置只有收養(yǎng)和寄養(yǎng)兩種方式，且這兩種方式均存在不足之處。”江蘇警官學院對事實孤兒狀況調(diào)查的研究表明。

首先，收養(yǎng)制度中收養(yǎng)條件過嚴。收養(yǎng)法規(guī)定，收養(yǎng)人應當同時滿足多個條件，一是無子女;二是有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力;三是未患有在醫(yī)學上認為不應當收養(yǎng)子女的疾病;四是年滿三十周歲，同時規(guī)定收養(yǎng)人只能收養(yǎng)一名子女。這就意味著已育有子女的成年人，在具備其他所有條件情況下也無法收養(yǎng)。

收養(yǎng)法規(guī)定，被收養(yǎng)人的年齡一般限制在14周歲內(nèi)，只有收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女以及收養(yǎng)繼子女，被收養(yǎng)人才不受“不滿14周歲”限制。這就將14周歲到18周歲之間的事實孤兒排除在可被收養(yǎng)的范圍之外。

專家指出，收養(yǎng)法相關(guān)規(guī)定的立法原意應該是保護未成年人不受收養(yǎng)人的非法侵害，同時保證計劃生育政策的良好實施，不料卻成為事實孤兒獲得民間救助的障礙。

家庭寄養(yǎng)制度也存在不健全之處?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理辦法》第7條規(guī)定：“未滿18周歲、監(jiān)護權(quán)在縣級以上地方人民政府民政部門的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以被寄養(yǎng)。”從條文中可看出，寄養(yǎng)制度也并未提及事實孤兒是否符合家庭寄養(yǎng)的條件，事實孤兒能不能被寄養(yǎng)，成為實踐中的模糊地帶。

2015年11月，江蘇省南京市出現(xiàn)首例由社會組織將事實孤兒安置到寄養(yǎng)家庭的案例。案例中，提供援助的南京同心未成年人保護與服務(wù)中心負責人黃瓊花不斷感慨援助之難，“畢竟是一個公益組織，而不是政府部門。我們?nèi)フ蚁嚓P(guān)部門協(xié)調(diào)孩子的事情，都需要找私人關(guān)系。所以，社會組織做這些事情會比較累”。

“需要對事實孤兒的政策作出必要的修訂。”華東師范大學副教授曾凡林認為。

“事實孤兒的出現(xiàn)，主要是父母無法或不愿履行撫養(yǎng)義務(wù)導致的，從監(jiān)護權(quán)角度解決事實孤兒的問題也許是個出路。然而，國內(nèi)的監(jiān)護權(quán)制度仍處于親權(quán)與監(jiān)護權(quán)難以分離的情況下。”曾參與陜西省事實孤兒調(diào)查的西北大學一名專家認為，“按照法律規(guī)定，可成為監(jiān)護人的除了父母，大多為未成年人的近親屬。在事實孤兒的救助過程中，即使強迫近親屬依法成為監(jiān)護人，大多也并未盡到監(jiān)護人應有的責任。類似甘肅、陜西、四川等貧困地區(qū)，有的近親屬甚至自己的基本生活都難以維持，何談?wù)疹櫴聦嵐聝?”

對于事實孤兒的救助，變更或轉(zhuǎn)移監(jiān)護權(quán)或許是一個重點突破口。但是在實際中，變更監(jiān)護權(quán)卻難以操作。

以往，關(guān)于監(jiān)護權(quán)的變更，是在現(xiàn)有監(jiān)護人無法履行、不履行監(jiān)護職責，或者侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益的情況下，由相關(guān)人提起變更監(jiān)護權(quán)的訴訟請求。相關(guān)人包括孩子生父母、長期撫養(yǎng)孩子的祖父母等，必須是與孩子生活非常親密的親屬或組織。但是法律上并沒有明確規(guī)定哪些屬于“與孩子生活非常親密的親屬或組織”。

關(guān)于監(jiān)護權(quán)的轉(zhuǎn)移，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第22條作出了規(guī)定：“監(jiān)護人可以將監(jiān)護職責部分或全部委托給他人。”如果監(jiān)護人愿意將自己的監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移給收養(yǎng)人，這可以讓事實孤兒得到較好的救助效果。如果監(jiān)護人不放棄監(jiān)護權(quán)，且其他監(jiān)護權(quán)人又不愿成為孩子的監(jiān)護人，這種方法行不通。

好在已經(jīng)施行的《民法總則》對變更監(jiān)護權(quán)進行了更靈活的規(guī)定，未成年人的父母沒有監(jiān)護能力的，可以按某種順序變更監(jiān)護人，經(jīng)未成年人住所地居民委員會、村民委員會或民政部門同意的愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織，也可以擔任監(jiān)護人。期待新法的實施，能為事實孤兒的困境打開一個口子。

救助事實孤兒如何破局

“寄希望于一個機構(gòu)、一部法律是不現(xiàn)實的，要解決事實孤兒的救助難題需要多方面的共同努力。”全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉表示。

早在2015年全國兩會期間，朱列玉提出關(guān)于修改未成年人保護法的議案，建議將事實孤兒納入政府救助。議案得到多位全國人大代表響應，有37名代表聯(lián)名簽署。

2016年3月，參加全國兩會的朱列玉在廣東代表團全體會議上再次建議，在全國推廣廣東做法，將事實孤兒納入財政救助保障體系。“廣東的做法是將事實孤兒救助納入財政支出范圍，對事實孤兒統(tǒng)一發(fā)放救助，并且詳細規(guī)定事實孤兒救助資金發(fā)放的對象及申領(lǐng)條件。我認為值得全國推廣。”朱列玉表示，事實孤兒本質(zhì)上與孤兒并無太大差異，在政策上應該享受與孤兒同樣的待遇。

北京師范大學中國公益研究院院長王振耀認為，近年來國家推行的“困境兒童”救助政策，目前來說，可以在事實孤兒救助方面起到一定作用。根據(jù)國務(wù)院2016年6月發(fā)布的《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，“困境兒童”包括三類，即因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童;因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童;因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。許多事實孤兒都有上述幾種困難。

如何解決救助問題?四川省儀隴縣檢察院檢察長唐蔚就表示，目前嘗試救助的孩童中，如果不能通過法律途徑認定為事實孤兒的，他們考慮為其申請困境兒童救助。在此前救助的事實孤兒案例中，有167例納入了困境兒童進行救助。

同時，國內(nèi)許多公益組織也加入到救助事實孤兒的隊伍中來。今年9月9日，騰訊公益聯(lián)合數(shù)百家公益組織、企業(yè)、明星等共同發(fā)起一年一度的“99公益日”活動，號召社會對各界公益項目進行小額捐款。記者注意到，3天時間內(nèi)，陜西婦女兒童發(fā)展基金會事實孤兒項目籌得善款1.5萬元;福建三盛控股公司發(fā)起項目“填滿事實孤兒的空房間”，為第一批500名事實孤兒每年每人募捐1655元;江蘇省兒童少年福利基金會發(fā)起“HELLO小孩!加油江蘇孤兒”項目，在開學之際，為江蘇省事實孤兒贈送禮物……

“我們見過許多父母一方死亡，另一方無力或不愿撫養(yǎng)小孩的‘事實孤兒’。我們曾經(jīng)走訪過甘肅的一個家庭，小孩正在讀小學五年級，父親去世，母親不知去向，本來是爺爺奶奶撫養(yǎng)他，可不久前爺爺也去世了。奶奶見了我們，就說要是她再出點什么事，小孩就只能餓死了。”因發(fā)起免費午餐項目出名的公益人鄧飛告訴記者，見過太多事實孤兒，有時會感嘆心有余而力不足。

鄧飛認為，考慮到全國龐大的事實孤兒群體，這些捐款杯水車薪。“我們也與政府相關(guān)部門進行過對話，希望長效地解決事實孤兒問題。”

即便是飽受爭議的恩波格斗俱樂部，其負責人也表示，他們所做的本來也是有慈善性質(zhì)的事情，許多事實孤兒尋求幫助，恩波俱樂部便訓練他們格斗，也是為他們提供多一條出路。

陜西婦女兒童發(fā)展基金會秘書長孫磊表示，當前需要解決的問題，一是建立事實孤兒信息庫;二是推動事實孤兒納入政府制度性救助體系;三是在政策出臺之前，抓住影響事實孤兒發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——受教育問題，籌集資金幫助他們完成學業(yè)。此外，還應該更多關(guān)注事實孤兒的心理成長，盡量消除或減少他們童年的心理陰影。