編者的話：

《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》近日發(fā)布，這標(biāo)志著我國(guó)全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。將負(fù)面清單的概念從外資準(zhǔn)入管理引入到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理中，是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。如何用好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷完善這一制度，是當(dāng)前需要深入研究的課題。

負(fù)面清單制度是政府進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的一種模式。任何一個(gè)國(guó)家都有其市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度，政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的規(guī)制，其理論依據(jù)是為了避免或減少由于“市場(chǎng)失靈”的存在可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行干預(yù)，同時(shí)這種干預(yù)還要降低“政府失靈”的概率。也就是說(shuō)，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度一方面要彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，另一方面要規(guī)范政府行為。

全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是黨中央為加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作出的重大決策部署，對(duì)于構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度意義重大

一是有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。清單之外“法無(wú)禁止即可為”，清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入，不再對(duì)不同身份和性質(zhì)的市場(chǎng)主體提出不同的準(zhǔn)入要求;負(fù)面清單明示所有禁止和限制準(zhǔn)入措施，通過(guò)“一單盡列”，各類主體就可以明確進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)需要遵守的所有法律法規(guī)和權(quán)利義務(wù)、需符合和達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求，將大大降低市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)的各類成本和潛在風(fēng)險(xiǎn);在負(fù)面清單制度下，清單內(nèi)受禁止和限制的條目在一定時(shí)期內(nèi)是固定的，新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)將自動(dòng)處于清單之外，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造將成為市場(chǎng)常態(tài)。

二是有利于更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單將分散在各類法律法規(guī)中有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的禁止性和限制性規(guī)定進(jìn)行匯總和明示，有效壓縮了政府權(quán)力自由裁量空間，明確了政府的行為邊界。同時(shí)，市場(chǎng)準(zhǔn)入管理采用負(fù)面清單制度可以大大釋放行政資源，用于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推動(dòng)政府“定好位”“防越位”“不缺位”，從“重審批、輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;輕審批、重監(jiān)管”，當(dāng)好“市場(chǎng)秩序的裁判員”“市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造者”，減少市場(chǎng)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

三是有利于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，參與高水平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。在參與全球競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，我國(guó)面對(duì)的不僅是產(chǎn)品、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，更是制度和規(guī)則上的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)施負(fù)面清單制度將在諸多方面實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與國(guó)際通行規(guī)則的接軌，有利于我國(guó)與其他國(guó)家在更高水平和標(biāo)準(zhǔn)上簽署、升級(jí)雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定，有利于促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的吸引力。

2018年版“清單”在實(shí)踐中仍需做好多方銜接

市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，表現(xiàn)形式和作用載體是“清單”，清單要列出所有禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類條目，清單內(nèi)容直接決定了市場(chǎng)準(zhǔn)入的開放度、透明度、公平性。因此，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單應(yīng)嚴(yán)格限制在事關(guān)國(guó)家安全、生態(tài)安全、全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)、重大公共利益等方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入活動(dòng)，此外的行業(yè)、領(lǐng)域全部放開。此次發(fā)布的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》基本延續(xù)了《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，保證了清單的穩(wěn)定性和連續(xù)性，根據(jù)清單試點(diǎn)情況和各方面意見，主要在三個(gè)方面進(jìn)行了調(diào)整修訂：

增加清單說(shuō)明?！肚鍐?試點(diǎn)版)》沒(méi)有清單說(shuō)明，在試點(diǎn)過(guò)程中，各地區(qū)各部門和市場(chǎng)主體提出希望有一個(gè)把握清單總體遵循的指導(dǎo)說(shuō)明，將一些具體原則和要求予以明確。對(duì)此《清單(2018年版)》增加清單說(shuō)明部分，以便市場(chǎng)主體和各級(jí)政府正確理解和使用清單，增強(qiáng)清單的可操作性以及與其他相關(guān)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)性。清單說(shuō)明共有九條，對(duì)清單的內(nèi)容、定位、范圍、事項(xiàng)來(lái)源、適用條件、法律效力層級(jí)、制定權(quán)限等，以及清單與我國(guó)參加的國(guó)際公約、與其他國(guó)家或地區(qū)簽訂的雙多邊協(xié)議的關(guān)系等問(wèn)題作出了明確說(shuō)明，進(jìn)一步厘清了清單的邊界。

大幅縮減清單事項(xiàng)。此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準(zhǔn)確等方面對(duì)清單事項(xiàng)和管理措施進(jìn)行逐條評(píng)估，并作進(jìn)一步優(yōu)化整合。做到了該減的堅(jiān)決減、該留的科學(xué)留、該增的合理增?！肚鍐?2018年版)》共列禁止和許可類事項(xiàng)151項(xiàng)，總體上比《清單(試點(diǎn)版)》原有的328項(xiàng)減少了177項(xiàng)，壓減幅度達(dá)54%。

優(yōu)化清單結(jié)構(gòu)。首先，與現(xiàn)行法律法規(guī)銜接方面，清單正文不再逐條列出法律法規(guī)明令禁止的事項(xiàng)，具體相關(guān)法律措施以清單附件形式列出，市場(chǎng)主體可以從附件中一目了然地了解涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的所有法律法規(guī)條目。其次，與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》銜接方面，《清單(2018年版)》將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中的“淘汰類項(xiàng)目”和“限制類項(xiàng)目”直接納入，但將《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》有修訂調(diào)整的7條措施作為附件列出，其他措施不再逐條列出。第三，與地方法律法規(guī)銜接方面，在清單中增設(shè)“地方性許可措施”欄目，將少量全國(guó)性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級(jí)人民政府根據(jù)《立法法》《行政許可法》按照相關(guān)的立法程序制定的地方性市場(chǎng)準(zhǔn)入管理措施納入，在體現(xiàn)地區(qū)差異性的同時(shí)，進(jìn)一步提升了清單的完備性。第四，與新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理銜接方面，“禁止準(zhǔn)入類”新增了兩項(xiàng)針對(duì)當(dāng)前金融領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)的新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的準(zhǔn)入管理，分別是“禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”和“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，這是為防范在新領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管空白從而導(dǎo)致重大風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。第五，《清單(2018年版)》保留了對(duì)特殊情況下啟動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的權(quán)限，明確因特殊原因需采取臨時(shí)性準(zhǔn)入管理措施的，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，可作為特別事項(xiàng)條款，實(shí)時(shí)列入清單。

與此前相比，《清單(2018年版)》更具有系統(tǒng)性和可操作性。下一步，還要在實(shí)踐中更好實(shí)現(xiàn)其與現(xiàn)行準(zhǔn)入管理制度的合理銜接，發(fā)揮積極作用。

“清單”與“機(jī)制”有待進(jìn)一步優(yōu)化

實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度涉及面寬、調(diào)整利益關(guān)系復(fù)雜，“清單”和“機(jī)制”設(shè)計(jì)不可能一步到位，從試點(diǎn)到全面實(shí)施，有可能遇到更多更復(fù)雜的問(wèn)題，還需在實(shí)踐中進(jìn)一步磨合與優(yōu)化。

優(yōu)化“清單”。負(fù)面清單要通過(guò)“一張清單”列出所有禁止和限制市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)以及限制的具體措施，由于目前涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政審批事項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄、地方許可事項(xiàng)等一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中，作為清單條目依據(jù)的法律法規(guī)的調(diào)整修改也很難及時(shí)跟上，加之需要新設(shè)的事項(xiàng)不斷出現(xiàn)，清單必須保持動(dòng)態(tài)調(diào)整。因此，根據(jù)清單事項(xiàng)的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性，開展對(duì)清單的“減”“補(bǔ)”“改”，把不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單定位的事項(xiàng)刪除，把與清單定位相符且現(xiàn)行有效的事項(xiàng)補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，對(duì)已列入清單但根據(jù)改革發(fā)展形勢(shì)需要加嚴(yán)或放松準(zhǔn)入的作相應(yīng)調(diào)整，將是一項(xiàng)常態(tài)化工作。

優(yōu)化“機(jī)制”。要進(jìn)一步探索負(fù)面清單落地的多種操作途徑，在準(zhǔn)入機(jī)制、審批體制、監(jiān)管機(jī)制、社會(huì)信用體系和激勵(lì)懲戒機(jī)制、信息公示制度和信息共享制度、法律法規(guī)體系等方面積極探索。重點(diǎn)在“兩改”：一是改市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理方式，把準(zhǔn)入方式從傳統(tǒng)的審批制逐步過(guò)渡到主要按條件、按程序準(zhǔn)入;二是改市場(chǎng)準(zhǔn)入后的監(jiān)管方式，以準(zhǔn)入環(huán)節(jié)生成的各種信息為基礎(chǔ)，逐步建立主要以信用為核心、充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的方式，改變過(guò)去被動(dòng)監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管的情況。

總而言之，此次全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將在實(shí)踐中進(jìn)一步優(yōu)化“清單”與“機(jī)制”，逐步并最終解決各種形式的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，從根本上改變我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理方式。( 作者：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究室主任 郭冠男)