財(cái)政藍(lán)皮書(shū)：從側(cè)重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)管理

財(cái)政政策既要關(guān)注短期風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，更要轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期整體的戰(zhàn)略層面化解風(fēng)險(xiǎn)。積極財(cái)政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)活力來(lái)間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，增加優(yōu)質(zhì)供給,讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用

日前，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院與社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布國(guó)內(nèi)首部財(cái)政藍(lán)皮書(shū)——《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告(2018)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)藍(lán)皮書(shū))。

藍(lán)皮書(shū)顯示，2017年，我國(guó)財(cái)政政策更加積極有效，逐步實(shí)現(xiàn)了從“需求側(cè)總量”調(diào)控到“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性”調(diào)控的轉(zhuǎn)變，未來(lái)財(cái)政政策要從側(cè)重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)管理。

關(guān)注長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要

藍(lán)皮書(shū)指出，2017年以來(lái)我國(guó)財(cái)政政策呈現(xiàn)新特征：一是從“積極”到“積極有效”，更加“積極”，表現(xiàn)在2017年財(cái)政政策繼續(xù)實(shí)施了減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，赤字率仍保持在3%的水平，赤字規(guī)模隨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng);更加“有效”，表現(xiàn)在2017年財(cái)政政策更加注重發(fā)揮“結(jié)構(gòu)性”優(yōu)勢(shì)，突出了保障重點(diǎn)，提高了支出有效性和精準(zhǔn)度。

二是從“需求側(cè)總量”調(diào)控到“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性”調(diào)控。從“十二五”時(shí)期至今，積極財(cái)政政策實(shí)際上逐步實(shí)現(xiàn)了從側(cè)重“需求側(cè)”到側(cè)重“供給側(cè)”的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，所謂“積極”，就是要積極主動(dòng)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)財(cái)政政策的預(yù)見(jiàn)性和預(yù)防性。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)力、對(duì)癥下藥，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。

藍(lán)皮書(shū)認(rèn)為，未來(lái)財(cái)政政策要從側(cè)重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)管理，這也更契合我國(guó)從注重經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)向注重發(fā)展質(zhì)量的要求。未來(lái)財(cái)政政策應(yīng)以改善就業(yè)狀態(tài)為主要目標(biāo)。這是因?yàn)?，就業(yè)狀態(tài)具有綜合性，既包含了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的信息，也包含了社會(huì)發(fā)展和收入分配等方面的信息。將改善就業(yè)狀態(tài)作為宏觀政策目標(biāo)，能夠?yàn)檎疀Q策提供更加精準(zhǔn)可靠的依據(jù)。

“宏觀調(diào)控本質(zhì)是短期的相機(jī)抉擇，注重的是對(duì)短期風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解。關(guān)注長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)的發(fā)展來(lái)講更為重要，所以財(cái)政政策既要關(guān)注短期風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，更要轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期整體的戰(zhàn)略層面化解風(fēng)險(xiǎn)，這就需要公共風(fēng)險(xiǎn)管理。這樣財(cái)政政策既能短期有效也能長(zhǎng)期有效，不至于造成風(fēng)險(xiǎn)的后移或者累積。”劉尚希說(shuō)。

財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2018年上半年，全國(guó)財(cái)政收入保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。全國(guó)稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重達(dá)到87.8%，比去年全年提高4.1個(gè)百分點(diǎn)，反映出財(cái)政收入質(zhì)量進(jìn)一步提高。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任石英華介紹，根據(jù)研究預(yù)測(cè)，2018年，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，新動(dòng)能不斷壯大，相應(yīng)的，財(cái)政收入增速仍然保持較高速度增長(zhǎng)。

2018年，財(cái)政收入的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，稅收收入仍將保持較快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

藍(lán)皮書(shū)稱(chēng)，2018年財(cái)政支出將保持中速增長(zhǎng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，重點(diǎn)支出將進(jìn)一步得到有效保障。最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，財(cái)政支出保持較高強(qiáng)度，支出進(jìn)度總體加快，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度進(jìn)一步加大，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

上半年全國(guó)一般公共預(yù)算支出已完成預(yù)算的53.2%，比序時(shí)進(jìn)度快3.2個(gè)百分點(diǎn)，在上年同期進(jìn)度已經(jīng)較快的基礎(chǔ)上又加快0.1個(gè)百分點(diǎn)，有力支持了國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施、重點(diǎn)領(lǐng)域改革、提高保障和改善民生水平。

伴隨著財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，積極財(cái)政政策的“動(dòng)能”將更充分地釋放。劉尚希認(rèn)為，“與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同，目前積極財(cái)政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求，而是通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)活力來(lái)間接發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置，增加優(yōu)質(zhì)供給;不是通過(guò)政策來(lái)替代市場(chǎng)，而是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用;不是單打獨(dú)斗，而是認(rèn)識(shí)和把握穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)關(guān)系，基于總體觀出發(fā)來(lái)發(fā)揮財(cái)政政策在這些方面的整體效能”。

建立完備的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制

2018年上半年，我國(guó)地方政府債券共計(jì)發(fā)行1.41萬(wàn)億元(含定向承銷(xiāo)方式)，其中新增債券、置換債券、借新還舊債券分別發(fā)行3328.72億元、9438.85億元、1341.56億元。今年地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提升，市場(chǎng)認(rèn)可度提高。

“財(cái)政部門(mén)為了應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)開(kāi)始從債務(wù)存量和增量?jī)煞矫嫒胧诌M(jìn)行調(diào)控。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任王志剛介紹，在債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)化解方面，進(jìn)行了地方政府債務(wù)限額管理和地方政府債券置換。在債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)控制方面，嚴(yán)格債務(wù)合規(guī)性審查，剝離地方政府融資平臺(tái)政府融資功能，啟動(dòng)地方政府債務(wù)行政問(wèn)責(zé)終身制。此外，還擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券品種，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及處置機(jī)制。

藍(lán)皮書(shū)建議，公共債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)多元治理理念，這就要求債務(wù)相關(guān)主體要共同參與到債務(wù)決策、債務(wù)管理、債務(wù)使用評(píng)估等環(huán)節(jié)中。要建立完備的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，把“終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制納入政績(jī)考核體系，新增債券分配要和地方控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的績(jī)效掛鉤。此外，應(yīng)實(shí)行聯(lián)合問(wèn)責(zé)以提高問(wèn)責(zé)效果。(董碧娟)